Hubo un tiempo en que cualquier gestión administrativa podía naufragar por culpa de una minúscula póliza de 25 pesetas. El ciudadano había reunido certificados, rellenado impresos, hecho las fotocopias y comprobado varias veces que llevaba consigo toda la documentación. Después de esperar pacientemente en una cola, llegaba por fin a la ventanilla y entregaba su carpeta con la esperanza de concluir el trámite. El funcionario examinaba los papeles, levantaba la vista y pronunciaba una frase que toda una generación recuerda perfectamente: «Le falta la póliza de 25».
Aquella póliza era mucho más que un efecto timbrado. Terminó convirtiéndose en el símbolo de una forma de entender la administración. Por mucho que uno se preparara, siempre aparecía un requisito desconocido, una firma pendiente, un sello adicional o un documento del que nadie había informado. El ciudadano acudía convencido de haber cumplido con todas las exigencias; la administración parecía demostrarle que todavía no.
Las pólizas desaparecieron. También el papel carbón, buena parte de las ventanillas y las copias compulsadas. En su lugar llegaron las sedes electrónicas, la firma digital, los certificados electrónicos, las bases de datos interconectadas y programas capaces de procesar en segundos una cantidad de información que hace apenas treinta años habría requerido semanas de trabajo. España figura hoy entre los países más avanzados en administración digital y Naciones Unidas la situó en 2024 en el puesto 17 del mundo y en el décimo de Europa.
Sin embargo, la póliza de 25 pesetas sigue entre nosotros. Ahora adopta la forma de una declaración responsable, una autorización sectorial, una subsanación, un código seguro de verificación o un documento que ya obra en poder de otra administración, pero que el interesado debe aportar nuevamente. Cambiaron la tecnología y el soporte. La lógica del procedimiento, sin embargo, no cambió con ellos.
Ahí aparece uno de los grandes interrogantes de la productividad contemporánea. ¿Cómo es posible que herramientas infinitamente más potentes no hayan reducido en la misma proporción los tiempos, los requisitos y la complejidad administrativa? ¿Por qué una sociedad capaz de realizar una transferencia internacional en segundos o mantener una videoconferencia entre varios continentes puede tardar meses, y en ocasiones años, en obtener una licencia o una autorización?
La pregunta tiene una importancia económica evidente. El sector público español emplea a más de tres millones de personas y gestiona una parte muy significativa de los recursos nacionales. Su productividad determina cuánto cuesta prestar los servicios públicos, cuánto tiempo dedica una empresa a cumplir sus obligaciones, cuánto tarda una inversión en ponerse en marcha y cuántos recursos quedan finalmente disponibles para atender las necesidades de los ciudadanos.
Dos economistas y una misma paradoja
Matt Ridley recuperaba recientemente, en un artículo publicado en el Institute of Economic Affairs, dos ideas formuladas con exactamente un siglo de diferencia que ayudan a comprender esta aparente contradicción.
La primera pertenece a William Stanley Jevons. En The Coal Question observó que una mejora de la eficiencia no siempre reduce el consumo de un recurso. Con frecuencia sucede exactamente lo contrario. Al abaratarse su utilización aparecen nuevos usos y nuevos mercados. El resultado es que el consumo total aumenta.
La historia económica está llena de ejemplos. Las bombillas LED consumen una fracción de la electricidad que necesitaban las antiguas lámparas incandescentes y, sin embargo, nunca habíamos iluminado tanto. Los transistores se han abaratado hasta extremos casi inimaginables y precisamente por ello hoy forman parte de automóviles, relojes, juguetes, electrodomésticos o sistemas de riego.
Todo apunta a que la inteligencia artificial seguirá una lógica semejante. A medida que disminuya el coste de generar texto, analizar información o escribir código, surgirán aplicaciones que hoy ni siquiera resultan rentables. La eficiencia no elimina necesariamente la demanda. Con frecuencia la multiplica.
La segunda idea corresponde a William Baumol. Existen actividades cuya productividad puede crecer extraordinariamente gracias a la tecnología y otras en las que ese aumento resulta mucho más limitado. Un cuarteto de cuerda sigue necesitando cuatro músicos para interpretar a Beethoven y una representación teatral continúa exigiendo prácticamente el mismo tiempo que hace un siglo.
A medida que los sectores más productivos elevan los salarios del conjunto de la economía, esas actividades se encarecen aunque produzcan prácticamente lo mismo. Esa es la conocida enfermedad de los costes de Baumol.
El argumento resulta convincente, pero plantea una dificultad cuando se traslada a la administración. Tramitar un expediente no se parece a interpretar una sinfonía. Una solicitud puede registrarse automáticamente, los datos pueden verificarse sin intervención humana, varias instituciones pueden consultar simultáneamente la misma documentación y un programa puede detectar errores o preparar un borrador de resolución. Si existe una actividad susceptible de beneficiarse de la digitalización, es precisamente buena parte del trabajo administrativo.
Sin embargo, los resultados no siempre reflejan ese salto tecnológico. La OCDE señala que solo el 57 % de los españoles se declara satisfecho con los servicios administrativos que utiliza, nueve puntos menos que la media. Además, identifica la rapidez de respuesta como el factor que más condiciona esa percepción.
España no parece tener, por tanto, un problema de acceso a la tecnología. Lo que existe es una brecha entre la digitalización alcanzada y la productividad percibida. Se han digitalizado procedimientos que, en demasiadas ocasiones, apenas han sido replanteados.
El Jevons de la burocracia
La paradoja de Jevons permite formular una hipótesis especialmente sugerente. Durante la etapa analógica, pedir un documento también tenía un coste para la administración. Había que diseñar el impreso, imprimirlo, distribuirlo, archivarlo y conservarlo. Cada nuevo requisito ocupaba espacio físico y exigía tiempo de gestión.
La revolución digital redujo drásticamente esos costes. Incorporar una nueva declaración, una casilla adicional o un documento electrónico resulta hoy extraordinariamente sencillo. La capacidad de generar, solicitar y almacenar información se ha multiplicado.
Jevons nos dice que al abaratarse la producción de burocracia, también puede aumentar su demanda. Cada nuevo riesgo invita a añadir una comprobación. Cada problema genera un protocolo. Cada reforma incorpora nuevos informes, memorias o mecanismos de supervisión. Considerados aisladamente, muchos de esos requisitos pueden resultar razonables. Su acumulación, sin embargo, termina construyendo procedimientos cuya complejidad nadie habría diseñado deliberadamente desde cero.
La tecnología ha reducido el coste de pedir papeles, aunque esos papeles sean ahora archivos PDF. Y, como consecuencia, pedimos más. Esa es, probablemente, la verdadera paradoja de la administración digital.
El expediente ya no ocupa archivadores, pero puede contener miles de páginas. La información puede almacenarse casi sin coste, aunque siga siendo necesario leerla, comprobarla y convertirla en una decisión. La capacidad de producir actividad administrativa ha crecido mucho más deprisa que la capacidad para resolver los problemas que justifican esa actividad.
Ahí reside la diferencia entre actividad y productividad. Una organización puede generar más comunicaciones, más informes y más comprobaciones sin prestar un servicio mejor. Duplicar el trabajo necesario para conceder una licencia no equivale a duplicar la productividad.
La vieja póliza de 25 pesetas cabía en una carpeta. Su versión digital puede reproducirse indefinidamente, viajar entre administraciones y generar sucesivas subsanaciones sin que nadie perciba físicamente su crecimiento. La burocracia ya no necesita papel para expandirse. Creímos que el problema era el papel cuando, quizás, el verdadero problema siempre fue la extraordinaria facilidad con la que una organización puede incorporar nuevos procedimientos y la enorme dificultad que encuentra para eliminar los antiguos.
La burocracia también obedece a la ley de la entropía
Existe una característica común a casi todas las organizaciones complejas y la administración no constituye una excepción. Tienden a crecer. Acumulan normas, procedimientos, controles, informes y unidades especializadas con enorme facilidad. En cambio, muestran una extraordinaria resistencia a desprenderse de ellos cuando dejan de ser útiles. Es un fenómeno tan frecuente que casi podría formularse una ley de la burocracia: cada problema genera un procedimiento nuevo; muy pocos problemas eliminan un procedimiento antiguo.
La historia administrativa ofrece innumerables ejemplos. Un fraude da lugar a una nueva comprobación. Una resolución judicial incorpora un trámite adicional. Un accidente exige un informe específico. Una crisis crea un órgano de coordinación. Una directiva europea añade nuevas obligaciones de información. Consideradas de forma aislada, muchas de esas decisiones resultan perfectamente razonables. La dificultad aparece cuando nadie se pregunta qué requisitos anteriores pueden desaparecer para compensar los nuevos.
La empresa privada tampoco es inmune a esa tendencia. También genera reuniones innecesarias, departamentos redundantes o protocolos absurdos. La diferencia es que opera bajo un mecanismo corrector extraordinariamente poderoso: la competencia.
En una economía abierta, una empresa ineficiente puede sobrevivir durante algún tiempo, pero difícilmente lo hará de manera indefinida. Sus pérdidas terminan convirtiéndose en la oportunidad de otra capaz de producir mejor, más rápido o con menos recursos. El mercado no selecciona necesariamente a los empresarios más brillantes, pero sí ejerce una presión constante para descubrir formas más eficientes de hacer las cosas.
En la administración sucede algo distinto. La diferencia no reside en las personas, sino en el sistema de selección. Puede resumirse mediante una imagen muy sencilla. Una gota de agua apenas altera un frasco de tinta. Una gota de tinta, en cambio, tiñe por completo un vaso de agua. En el mercado existen empresarios excelentes y empresarios mediocres, pero el propio sistema dispone de mecanismos que limitan progresivamente la influencia de estos últimos. En la administración basta, en ocasiones, un procedimiento mal diseñado para condicionar durante años el trabajo de miles de buenos profesionales.
Ese matiz resulta decisivo porque desplaza el foco desde las personas hacia las instituciones. La cuestión no consiste en discutir la capacidad de quienes trabajan en la administración, sino la velocidad con la que una organización es capaz de aprender de sus propios errores y eliminar procedimientos que han dejado de aportar valor.
El tiempo también es productividad
Existe una tendencia a asociar la productividad exclusivamente con la empresa privada. Sin embargo, cuando el gasto público representa cerca del 45 % del PIB y el empleo público supera los tres millones de personas, la productividad administrativa deja de ser un asunto interno para convertirse en una variable económica de primer orden.
Su importancia, además, va mucho más allá del coste de prestar un servicio público. También determina el funcionamiento del conjunto de la economía. Una empresa que espera dos años para obtener una licencia urbanística soporta un coste financiero perfectamente real. El capital permanece inmovilizado, la inversión no genera rentabilidad y los intereses siguen acumulándose. Lo mismo sucede con una autorización ambiental, una concesión administrativa o cualquier procedimiento imprescindible para iniciar una actividad económica. Ese coste no figura en ninguna ley tributaria pero, sin embargo, produce efectos muy similares a un impuesto.
En Canarias esa realidad adquiere una dimensión todavía mayor. La distancia, la fragmentación territorial o los sobrecostes logísticos forman parte de unas condiciones que difícilmente pueden modificarse. Precisamente por ello, las variables que sí dependen de las instituciones deberían convertirse en ventajas competitivas.
La rapidez administrativa debería ser una de ellas.
El ejemplo de los parques eólicos resulta especialmente revelador. Pocas actividades económicas disfrutan de un respaldo político tan amplio. Contribuyen a la descarbonización, reducen la dependencia energética, favorecen el cumplimiento de los compromisos climáticos y movilizan importantes inversiones privadas. Si incluso proyectos que responden casi exactamente a las prioridades declaradas por las administraciones pueden tardar años en completar su tramitación, resulta difícil sostener que el principal obstáculo resida en la falta de voluntad política. Todo apunta, más bien, a un problema de diseño institucional.
Naturalmente, la protección ambiental, la seguridad jurídica o la participación pública constituyen garantías irrenunciables. La cuestión no consiste en eliminarlas, sino en preguntarse si el procedimiento está diseñado para obtener mejores decisiones o simplemente para acumular más trámites.
La inteligencia artificial y la vieja póliza
La irrupción de la inteligencia artificial ha despertado un optimismo comprensible. Automatizará tareas repetitivas, resumirá informes, clasificará documentación y acelerará numerosos procedimientos. Todo ello representa una oportunidad extraordinaria para mejorar la productividad de la administración.
Sin embargo, la experiencia aconseja cierta prudencia. La tecnología, por sí sola, no modifica los incentivos bajo los que funcionan las organizaciones. Si estos permanecen inalterados, resulta razonable preguntarse si la inteligencia artificial terminará utilizándose para simplificar procedimientos o para incorporar nuevos controles, nuevos informes y nuevas exigencias documentales cuyo coste hasta ahora resultaba demasiado elevado.
La historia reciente ofrece algunos motivos para esa cautela. El correo electrónico debía reducir la correspondencia interna y terminó multiplicándola. La documentación digital prometía eliminar buena parte del papel y facilitó la proliferación de nuevas versiones, anexos y comunicaciones. La administración electrónica redujo desplazamientos y mejoró numerosos servicios, pero también hizo posible incorporar requisitos cuya implantación habría resultado mucho más costosa en un entorno analógico.
Nada permite afirmar que la inteligencia artificial vaya a recorrer necesariamente ese mismo camino. Pero tampoco parece prudente descartarlo. Si producir informes, comprobaciones o documentos se vuelve extraordinariamente barato, la lógica descrita por Jevons sugiere que aparecerán nuevos usos cuya utilidad convendrá evaluar con espíritu crítico. La dirección que finalmente adopte esa evolución dependerá mucho menos de la tecnología que de la capacidad de las instituciones para revisar sus propios procedimientos.
Mucho más que un debate administrativo
El artículo de Matt Ridley ofrece un marco especialmente útil para reflexionar sobre una cuestión que apenas ocupa espacio en el debate público español. La productividad de la administración no constituye un asunto reservado a especialistas en gestión pública. Condiciona la inversión, la competitividad, la vivienda, el desarrollo de nuevas infraestructuras y, en última instancia, el crecimiento económico.
Durante años el esfuerzo se ha concentrado en digitalizar la administración. Probablemente haya llegado el momento de dedicar la misma energía a simplificarla. Transformar un formulario en un archivo PDF constituye un avance tecnológico. Preguntarse si ese formulario sigue siendo necesario constituye una reforma institucional.
La vieja póliza de 25 pesetas desapareció hace décadas. Lo que todavía permanece es la lógica que la hizo necesaria. La revolución digital ha demostrado que informatizar un procedimiento no equivale necesariamente a simplificarlo. El verdadero progreso llegará cuando la administración aplique a sus propios procesos el mismo espíritu crítico que exige a ciudadanos y empresas. Porque la productividad no consiste en hacer más trámites,
consiste en resolver más problemas con menos recursos, menos tiempo y menos complejidad.
EN CIFRAS
57%. Porcentaje de españoles satisfechos con los servicios administrativos utilizados, nueve puntos por debajo de la media de la OCDE.
+3 millones. Empleados públicos en España.
45% del PIB. Peso aproximado del gasto público en España.
