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Hipertrofia legislativa

1 de abril de 2017
papeleo
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“La crisis que vivimos de forma reciente ha sido culpa de la desregulación y el libre mercado”. Se ha leído y escuchado tantas veces la afirmación que pareciera que tales son las causas de lo que nos ha sucedido. Y, también, que si no hay regulación y al mercado no se le embrida, hay que crear más leyes, normas o decretos. La pena es que el aserto deviene en falso y lo único que no puede afirmarse es que vivamos en una especie de selva sin reglas. A decir verdad, lo único que resulta evidente es que si por leyes fuera, nada quedaría lejos de su alcance. Un reciente trabajo de Corporación 5 que contó con el patrocinio de la Fundación DISA, el segundo número de Papeles de Economía Canaria, pone en evidencia lo que hasta la fecha era algo más que una sospecha, la sobreproducción normativa en las Islas: Quizás sirva como consuelo comprobar que es un mal que se extiende por toda la Unión Europea aunque sea un magro alivio. Veamos.

El Caso de Canarias 

En el año 2015 se publicaron en el Boletín Oficial de Canarias un total de 337 normas con distinto rango, lo que supone un 4% más que en el año anterior. No solo más normas, también mayor extensión porque fueron casi 35.000 las páginas de Boletín Oficial (el Diario de Avisos puede aproximarse a las 25.000 en sus 362 ediciones a lo largo de un año y explica todo lo que pasa en el mundo). Esa cantidad también supuso un 6,5% más que en el año 2014. De las 337 normas aprobadas, 11 tuvieron rango de ley (3 menos que el año anterior) y 326 fueron reglamentos, un 5,2% más que solo un año antes. Los datos solos pueden no decir nada, así que es conveniente ponerlos en comparación. Canarias, desde que se constituye como Comunidad Autónoma en el año 1982 y hasta finales de 2015, ha aprobado unas 14.000 normas con validez legal, lo que da un promedio de 410 al año. En el referido informe se hace una distinción en dos etapas, hasta antes de la crisis donde observan una tendencia creciente, y a partir del año 2007, donde se encuentran con un cambio de patrón en el comportamiento de sus señorías, al elaborar un menor número de normativas. En todo ese periodo de tiempo, 1982-2015, el número de páginas de Boletín Oficial de Canarias es de 575.000, donde sí que es palmario un número creciente no contenido siquiera por estos años de menor actividad (los años 2010 y 2011 caen pero rebotan con fuerza hasta el punto de que en el año 2015 se publican más páginas en el BOC que en todos los años precedentes). La mayor parte de la producción normativa son reglamentos mientras que las leyes se han mantenido estables en número, constituyendo una proporción de 38 reglamentos por cada una de las leyes aprobadas, haciendo buena aquella célebre afirmación del Conde de Romanones de “haga usted las leyes y déjeme a mí los reglamentos”. Ni a Álvaro de Figueroa y Torres ni a nuestros diputados que en estos años han sido se les escapa que el diablo está en los detalles, que los reglamentos pueden variarse para conseguir de las leyes, incluso, objetivos que no estaban en su pretensión inicial.

Producción normativa canaria (1982-2015)

1982 0
1983 121
1984 211
1985 265
1986 318
1987 318
1988 283
1989 417
1990 413
1991 367
1992 448
1993 415
1994 468
1995 507
1996 478
1997 538
1998 514
1999 484
2000 458
2001 458
2002 568
2003 496
2004 502
2005 510
2006 544
2007 618
2008 570
2009 488
2010 480
2011 410
2012 353
2013 275
2014 324
2015 337

       

El resto de Comunidades Autónomas.

La CEOE, concretamente su departamento de Asuntos Económicos y Europeos, presentó a mediados del año pasado un estudio sobre la producción normativa en España. Las Comunidades Autónomas fueron responsables de la aprobación de 304 leyes en 2015, un 29,9% más que en 2014, cuando se alcanzó la cifra de 234. Esto se tradujo en un total de 784.794 páginas de boletines oficiales autonómicos, un descenso del 3,5% respecto al año anterior cuando se disparó su cifra hasta las 813.256. 

Número de normas aprobadas por las Comunidades Autónomas

2012 2013 2014 2015
Cataluña 20 8 22 40
C. Navarra 25 53 33 30
C. Valencia 17 12 10 25
Murcia  17 25 18 24
Aragón 9 19 13 21
Extremadura 4 9 18 21
Baleares 26 16 16 20
Galicia 16 8 15 18
Canarias 10 7 11 15
Asturias 3 5 11 15
Castilla La Mancha 12 7 10 14
Madrid 6 7 4 12
Castilla León 10 14 16 11
Cantabria 7 13 4 10
País Vasco 222* 4 6 10
Andalucía 19 18 20 9
La Rioja 7 13 7 8
TOTAL 420 238 234 304
Variación anual 17,3% -43,3% -1,7% 29,9%

*El BOE publicó entre 2010 y 2012 las leyes aprobadas por el Gobierno del País Vasco entre 1984 y 2010, en su momento no se había hecho por discrepancias institucionales.

Número de páginas de Boletín oficial por CCAA

Páginas Boletín Oficial CC.AA. 2015

B.O. Andalucía 61.845
B.O. Aragón 37.885
B.O.. P. de Asturias 44.286
B.O. Baleares 50.323
B. O. Canarias 34.879
B.O. Cantabria 42.652
B.O.. Castilla La Mancha 36.091
B.O. Castilla y León 71.823
B.O. Cataluña 90.536
B.O. Extremadura 40.209
B.O. Galicia 53.347
B.O. Madrid 91.609
B.O. R. Murcia 43.794
B.O. Navarra 13.682
B.O.. País Vasco 5.545
B.O. La Rioja 21.486
B.O. C. Valenciana  33.823
B.O. Ceuta 4.323
B.O. Melilla 6.656

TOTAL:                                                   784.794

¿Y el Gobierno central?

El Gobierno de la nación no es precisamente manco a la hora de tirar de Boletín Oficial. Según el mismo estudio elaborado por la CEOE, en el año 2015 se aprobaron 884 nuevas disposiciones de distinto rango, suponiendo un incremento dl 25,2% con respecto al año anterior. Lo relevante, con todo, es que en España se han publicado 40.930 normas estatales entre los años 1970 y 2015. En este caso, lo llamativo es que los años de mayor producción normativa fueron los de la transición democrática, siendo el más “productivo” el de1979 cuando se superaron las 1.425 normas. El año 2006 se cerró con “solo” 930 para decaer ligeramente hasta el repunte del año 2010 cuando se volvió a estar por encima de las 1.000. En la legislatura 2008-2011 se aprobaron un total de 3.569 normas, mientras que en los años 2012-2015 ascendieron hasta las 2.822. Aunque no es menor el descenso, sigue dando la impresión que los padres de la patria mantienen la alegre ficción que de la crisis se sale regulando todo y por todo. El número de páginas de BOE en el año 2015 fue de 176.497, los que nos deja una realidad bastante tranquilizadora: entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas se publicaron ese año (2015) la escalofriante cifra de 961.291, casi un millón de páginas repletas de normas, reglamentos, leyes, decretos leyes y todo aquello que es utilizado para coaccionar a los ciudadanos y limitar sus libertades. 

Capítulo distinto merece la normativa específica desarrollada en tributos, en España hay hasta 677 excepciones aplicadas en IRPF, Patrimonio, Sucesiones, Donaciones, Impuesto de Transmisiones Patrimoniales o Actos Jurídicos Documentados (AJD). Son, en su inmensa mayoría, bonificaciones, reducciones o deducciones que favorecen a unos y otros colectivos. En concreto, Canarias tiene 16 excepciones sobre IRPF, 11 en el de sucesiones, 6 en Donaciones, 11 en Transmisiones Patrimoniales y 4 en AJD, según el Consejo General de Economistas. 

No se vayan, aún hay más

En nuestras vidas hay un actor más que no siempre está tan presente como los anteriores. Es la Unión Europea, con una frenética actividad reguladora que no siempre es bien entendida ni, por supuesto, aceptada. Su capacidad para incidir en nuestras vidas es igualmente notable. El número de actos legislativos adoptados en 2015 fue de 2.057, de los cuales 1.255 se correspondían a Reglamentos, 38 eran Directivas y 764 fueron Decisiones. Esto supuso un descenso del 14% con respecto al año anterior. Dicho lo cual, en la Unión Europea hay actualmente 99.978 normas de todo tipo en vigor, de las que más de la mitad tienen que ver con estándares europeos de normalización. 

2014 2015 Var. 14/15
Reglamentos 1.3921 1.255 -9,8%
Directivas 97 38 -60,8%
Decisiones 902 764 -15,3%
Total 2.391 2.057 -14,0%

La Unión Europea, ahora severamente cuestionada aunque por motivos distintos, es una fortaleza construida sobre leyes y normas de toda jaez, apenas dejando resquicio para el desarrollo de actividades no reguladas. Si no bastara la afirmación, se puede observar a qué se dedican las más de 19 mil directivas, reglamentos o decisiones que siguen en vigor hoy en día:  

Ámbito Nº actos legislativos
Asuntos generales 1.286
Unión aduanera y libre circulación mercancías 1.090
Agricultura 2.720
Pesca 1.409
Libre circulación trabajadores y política social 644
Derecho de establecimientos y prestación de servicios 347
Política de transporte 650
Política de competencia 574
Fiscalidad 173
Política económica y monetaria y libre circulación de capitales 526
Relaciones exteriores 3.977
Energía 361
Política industrial y mercado interior 1.360
Política regional y coordinación de los instrumentos estructurales 332
Protección del medio ambiente, del consumidor y de la salud 1.958
Ciencia, información, educación y cultura 423
Derecho de sociedades  113
Política exterior y de seguridad común 622
Espacio de libertad, seguridad y justicia 703
Europa de los ciudadanos 24

TOTAL 19.292

¿Cuál es el problema?

Desmontada la idea de que lo que nos ocurre es debido a la falta de regulación, quizás sea el momento de analizar la incidencia que tiene para la economía, a modo de peso muerto, una legislación tan abundante que abarca campos de todo tipo, que no es única, ni sencilla, ni simple, que provoca unos costes desproporcionados que recaen sobre las empresas y, en última instancia, en los consumidores. Sin abundar en consideraciones de tipo ético, porque una regulación como la existente diluye la responsabilidad individual, anulando la iniciativa emprendedora de los actores del sector privado o la cada vez más perceptible pérdida de credibilidad en los procesos regulatorios, bajo sospecha permanente por ponerse en marcha de manera apresurada o tras la iniciativa de algún grupo de presión. 

Existe una mayor demanda de transparencia por parte de la ciudadanía, hastiada de los procesos de corrupción que ha tenido que observar de manera creciente en los últimos años. Pero, un millón de páginas de Boletín Oficial al año excede cualquier capacidad de control que queramos aplicar, incluso para los profesionales del derecho o investigadores académicos, como si acaso esa fuese la función última de una redacción sistemática de directrices de todo tipo.  

Según los documentos que obran en poder de la propia UE, los costes administrativos ascendía al 3,5% de media en su territorio, elevando esa cifra en España hasta el 4,6% del PIB (datos de 2006). La comunicación daba por sentado que “los costes administrativos y desproporcionados representan un grave obstáculo a la actividad económica. Constituyen además un fastidio importante para las empresas y a menudo son citados como aspecto prioritario en las consultas sobre simplificación”. Nótese que parecen tan preocupados por la reputación de la UE como por los costes. La Oficina Central de Planificación de los Países Bajos (¡vaya nombre!) estimó que la reducción del 25% de la carga administrativa repercutiría en un aumento del 1,6% del PIB en la UE, alrededor de 150.000 millones de euros. 

Carlos Sebastián, del blog hayderecho, critica la producción normativa en nuestro país, a todas luces “excesiva, creando un marco complejo, confuso y en continuo cambio, que genera incertidumbre, desincentiva el emprendimiento y eleva los costes fijos de las empresas”. En el mismo blog hay entradas no menos pesimistas sobre el particular, desde quien como Jesús López Medel advierte sobre la pérdida de calidad democrática por el deterioro de la naturaleza normativa (que incide en la famosa seguridad jurídica) hasta quien se pregunta, como Álvaro Delgado Truyols, si se legisla mal a propósito. Tenemos, parece evidente, la peor de las situaciones porque no solo contamos con una cantidad desproporcionada de preceptos que hipertrofian nuestro día a día sino que encima son de una calidad manifiestamente mejorable. Quizás tenga que ver con la forma en la que se alcanza y ejerce el poder en nuestro país donde pueden maximizarse los intereses de las clases dirigentes y sus bases clientelares sin demasiadas restricciones,, mientras se externalizan esos costes hacia el conjunto de la sociedad 

¿Tiene solución?

Una genuina queja ciudadana podría ser eficaz y acaso la única solución pero parece también evidente una pretensión de capturar al regulador por parte de sectores involucrados, que actúan como contrapeso de aquellas intenciones ciudadanas que reclaman una mayor libertad para actuar sin esa pesada losa administrativa que constriñe sus movimientos, no permitiendo desarrollar sus deseos vitales. Buena parte de la normativa es auspiciada por grupos de presión, que no solo son empresariales por más que existan, y no es inusual que ante cualquier innovación se busque una norma que paralice aquel avance, dando igual si se trata de alquiler vacacional o vehículo compartido. Vivimos una etapa complicada, donde los distintos gobiernos o parlamentos creen tener soluciones para cualquier eventualidad que pueda surgir, mas la evidencia no acredita que tal cosa ocurra. El empeoramiento de las leyes, la paulatina descapitalización intelectual de las cámaras encargadas de las normas no invitan a mantener vivo el entusiasmo. El informe citado al principio, “Papeles de Economía Canaria” plantea una realidad incontestable, convivimos con casi 100.000 normas europeas, 41.000 estatales y 14.000 autonómicas canarias. Si una empresa se aventura fuera de las Islas, se encontrará un escenario que no debe coincidir necesariamente con el que conoce, incrementado sus costes ordinarios de funcionamiento, algo que desde luego carece de sentido. Algunos intentos de favorecer la unidad de mercado no han ido más allá de la retórica y hoy sigue siendo un problema notable. Hace unos años, en el momento con más elevada tasa de paro, la multinacional sueca Ikea anunciaba que tenía paralizados proyectos por más de 100 millones de euros en toda España. Unos años después, el Grupo Pascual eleva la voz para alertar sobre los costes que tiene para una empresa de esas características la existencia de 17 legislaciones autonómicas, dos ejemplos puntuales diferidos en el tiempo que demuestran lo mucho que se ha hablado pero lo poco que se ha ejecutado en relación con un tema sangrante. 

Hemos permitido que se erosione el marco común de convivencia en el que es muy complejo determinar lo que está permitido de lo que no lo está, vulnerándose un principio esencial de legalidad, trasladando incertidumbre a los ciudadanos y empresas, dotando al tiempo de un enorme poder a los que deben interpretar el espíritu de las normas. Las leyes deben ser claras y las instituciones neutras, lo que es evidente que no ocurre. Deben ser dotadas de estabilidad a lo largo del tiempo para que sean reconocidas por sus destinatarios, lo que es obvio tampoco pasa a día de hoy. 

Convivimos con la realidad de que se ha alterado el principio de generalidad de la ley con legislaciones sectoriales y decretos pensados para favorecer o impedir situaciones concretas y contingentes a favor de colectivos organizados. Se ha vulnerado el principio de certeza con la inflación normativa criticada pero también el espíritu del Estado de Derecho tradicional que fijaba reglas de conducta, dejando abierta la libre evolución social, trocándolo por otro en el que se impone al conjunto de la sociedad una determinada dirección política con las más variadas excusas . 

El número 2 de Papeles de Economía Canaria termina con una serie de recomendaciones que son loables, algunas ya aplicadas por la propia UE que sirven de justificación para su menor producción legal de los últimos años. Nadie discutiría que no existe relación causal entre calidad y cantidad pero tampoco puede negarse que ha constituido una exigencia por parte de los medios de comunicación la creación de nuevas leyes. No han sido excepcionales los titulares sobre las pocas leyes aprobadas en toda una legislatura, obviando que la función del Parlamento no es solo la aprobación de normas, también controlar al Gobierno. Es verosímil la compatibilidad entre legislar menos y hacerlo mejor (el tiempo es un bien escaso, dedicar más tiempo a un menor número de leyes puede redundar en beneficio de la calidad de éstas). Aunque en ocasiones la idea ha sido expuesta, no es menos cierto que tampoco se ha avanzado mucho sobre la posibilidad de derogar normas viejas en el momento de elaborar nuevas. Corporación 5 apuesta que sea 2×1, dos leyes preexistentes deben desaparecer por cada una que sea elaborada en el futuro, lo que entienden pondría a Canarias en la senda de la simplificación administrativa. Se incorporan, igualmente, otras recomendaciones sobre la posibilidad de apostar por los textos refundidos para que toda la normativa referida a un mismo asunto esté aunada y no dispersa como en la actualidad, lo que se traduciría en una mejor comprensión por parte de la ciudadanía. Someter al cuerpo legislativo a una evaluación detallada con el fin de mantener aquellas que tengan justificada su existencia, derogándose aquellas otras que no cumplan hoy los objetivos para los cuales fueron desarrolladas sería otra de las iniciativas propuestas. Todo con el fin de que las leyes recuperen su sentido original, dejen de ser un incordio y se adapten a las fechas en las que vivimos, no sea que en estos tiempos de automatización y tecnología el único campo que quede fuera de su alcance sea precisamente el que más partido podría sacarla, el de la burocracia. Mejorar la legislación, ocioso es recordarlo, no significa desregular, tan solo “reducir lo innecesario, refundir cuando sea posible e introducir normas actualizadas que se adapten a una realidad cada vez más cambiante”, concluye el informe. 

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