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El REF y su aplicación discrecional

26 de julio de 2021
parlacan

Por más que en la política local se le invoque con el nombre de fuero o se recuerde su justificación histórica, lo cierto es que, cuando llega la hora de tomar ciertas decisiones, la excepcionalidad canaria no está en la cabeza ni en los actos de los que manejan el boletín oficial.

Que hay demasiadas leyes es algo sabido, pero que no se apliquen las que tienen algún tipo de rango especial, ya es otra cosa. Cuando en 2018 las Cortes aprobaron la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias y el nuevo Régimen Económico y Fiscal (REF), se Anunciata con gran aparato mediático que este quedaba «anclado» en el texto estatuario, desligado del sistema de financiación autonómica. Por supuesto que todos los actores políticos no dudaron en calificar como «histórica» esa jornada. Distinto es que, pasado este tiempo, todo esto se confirme con los hechos. Hoy, no solo aparece en parte cuestionado su estricto cumplimiento, sino que amenaza, como en el pasado, con ser objeto y justificación de disputas y hasta de potenciales cambios.

Las alarmas que hoy suenan permanecieron mudas cuando hace más de un año, en mayo de 2020 y en pleno confinamiento por la pandemia, el Ministerio de Hacienda tomó la decisión de incrementar de tres a diez millones de euros el tope de la devolución fiscal a los rodajes internacionales en territorio peninsular y las Islas Baleares. Dado que esa suma en Canarias se ubicaba en los 5,4 millones, debió haberse actualizado la cifra, elevándola hasta los 18 millones, es decir, un 80 por ciento mayor a los 10 millones del resto de España, para así dar debido cumplimiento a la letra del REF, que así lo establece para las “producciones de largometrajes cinematográficos y de series audiovisuales de ficción, animación o documental”. Más de doce meses después, ya en este año, el gobierno que preside Sánchez aumenta la dotación para Canarias, al subir el tope de devolución hasta los 12,4 millones en Canarias –lo que aun está lejos de alcanzar el 80 por ciento–, según decisión del Consejo de Ministros del 24 de junio pasado. De nada vale ya que el Parlamento de Canarias emita días después un informe, aprobado incluso por los partidos con poder en La Moncloa, desfavorable a la modificación, porque ya son hechos consumados. Acabe donde acabe este asunto en particular, lo cierto es que lo del cine es sintomático de una manera de entender las particularidades canarias que se expresan en el REF y que, mirado con algo de perspectiva histórica, nos ofrece un amplio catálogo de conflictos entre administraciones y entre formaciones políticas, cuando no entre las empresas y sus asesores fiscales versus los inspectores de Hacienda, que en ocasiones son el muro contra el que choca el texto y el espíritu del hecho diferencial isleño.

La legislación sobre incentivos fiscales a los rodajes cinematográficos, por cierto, no es privativa de Canarias ni mucho menos de España, ya que es algo bastante frecuente, a punto tal de que podríamos decir que no hay país europeo que no ofrezca estas facilidades a las productoras. En Malta, donde a diferencia de Canarias los trámites necesarios para empezar a rodar se cuentan en apenas un puñado de días, el incentivo alcanza entre el 30 y el 35%, pero sin límite de devolución. Tampoco hay límite de devolución en el Reino Unido, lo que en principio favorece la llegada de las producciones más costosas, aunque el porcentaje es del 25. Grecia tiene un 40% con un máximo de devolución de 75 millones de euros al año e Irlanda ofrece algo similar, un 37% hasta un límite de 70 millones de euros.

Es cierto que en los últimos años, desde aquella última modificación del REF, Canarias pudo aprovechar un cierto auge que ha hecho surgir con bastante fuerza esta industria. Al clima y la variedad de paisajes que siempre habían sido atractivos para este negocio, se le sumaban las deducciones (35% para proyectos foráneos) que hicieron que estuvieran entre nosotros figuras de la talla de Ridley Scott, Brad Pitt y Matt Damon. Puede decirse, de algún modo, que lo que viene a tumbar esta decisión del gobierno de Sánchez es, sobre todo, la ventaja fiscal con el resto del territorio español, es decir, el hecho de que aquí se pudiera deducir mucho más de la parte de la inversión destinada a pagar impuestos. Esto es relevante, porque la capacidad de movilizar recursos que tiene el cine es notable: solo en el rodaje de “Fast & Furious 6” se contrataron en torno a 250 empresas, sumado a intangibles como el impacto mediático o la posibilidad eventual de que se reconozca -aunque no siempre ocurre- algún rincón del Archipiélago como reclamo turístico, algo que ha sucedido con la saga de “El señor de los anillos”, que ha generado toda una corriente de visitantes hacia Nueva Zelanda, o con Kenia y “Memorias de África”, sin olvidarse de la idea de Nueva York que se tiene gracias a las películas de Woody Allen.

Nos hemos acostumbrado a oír de boca de políticos canarios que es necesario “hacer pedagogía” -esa es la expresión que utilizan- en cuanto al régimen económico y fiscal frente al gobierno nacional para que “entienda las singularidades” que aquí rigen. No deja de ser sorprendente que así sea, toda vez que no se está frente a un texto de alcance meramente declarativo. ¿O sí? Una ley es una ley, mucho más si se aprueba con un procedimiento especial como el que está reglado para el REF y para el Estatuto de Autonomía de Canarias, que requieren un complejo trámite que implica a las cámaras legislativas regionales y nacionales. Pero, en los hechos, el REF y su cumplimiento siempre ha sido motivo de conflicto y hasta motor de mociones de censura. Para encontrar ejemplos, no falta especular con ninguna que pueda ocurrir ahora mismo, sino tan solo limitarse a citar la que le costó la presidencia autonómica a Jerónimo Saavedra, allá por 1993.

El conjunto normativo que incluye el REF, en principio, debería gozar de la misma inviolabilidad y categoría que tienen los fueros de otros territorios y que nadie discute. Bien es cierto que la gravitación política del País Vasco no es la misma que Canarias, por motivos que no es necesario explicar en estas páginas. Pero lo cierto es que es un foco continuo de discusión entre políticos y esto sin lugar a dudas poco bien hace por cimentar una seguridad jurídica que evite los sobresaltos y sea un reclamo para atraer inversiones. Los continuos fiascos cada vez que se conocen las cifras de inversión extranjera en Canarias son el frío testimonio de que no alcanza con felicitarse cada vez que se reforma el REF.

El régimen de franquicia adoptado en 1852 se volvió posible cuando la pandemia de cólera morbo que afectó a Canarias había dejado una crisis sanitaria y económica tan aguda como la actual. La necesidad de adoptar un incentivo especial para las Islas llevó a los gobernantes de la época a considerar una buena solución la de los puertos francos. Es cierto que especialistas como Salvador Miranda sitúan el origen en 1507, pero las condiciones que rodearon la sanción de la ley (decreto) de Puertos Francos de 1852 por Bravo Murillo se asemejan en ciertos aspectos a las actuales, salvando las distancias. Pero hay algo que ha cambiado en la evolución de esta legislación especial y es el hecho de que en el REF se incluyan cada vez más cosas. Esa inflación normativa, en especial en lo que respecta a la parte de medidas económicas, son las que aparecen como más golosas ante los ojos de los responsables políticos, ya que les permite hacer de ello una baza electoral, como ha ocurrido con el mal llamado descuento del 75 por ciento en los vuelos interinsulares y con la Península. Cuanto más se inclina el REF hacia el lado de subvenciones como esta y menos al de las desregulaciones y las facilidades fiscales, más político se vuelve. Es cierto que los ritmos y las velocidades de la política son mayores a los de la justicia, por lo que cuando se anuncian litigios ante el Tribunal Constitucional por haber un conflicto entre administraciones a cuenta del REF, lo más probable es que por la vía política se resuelvan, aunque sea en falso, las diferencias antes de que los magistrados lleguen a resolver estas cuestiones.

Es lo que puede llegar a ocurrir con la reciente aprobación de la ley de medidas contra el fraude fiscal, donde se introducen cambios con respecto a las liquidaciones de los impuestos aduaneros, nuevos preceptos que están vigentes en el IVA pero no en el IGIC, la actualización del Registro Especial de Buques y las bonificaciones en el Impuesto de Sociedades para las empresas navieras. No es la primera vez que ocurre esto, a mediados de los años ochenta una modificación del impuesto sobre el lujo hizo que parte de las mercancías sometidas al Arbitrio sobre el Lujo quedasen gravadas con un tipo superior al que tenían en el resto de país, donde se soportaba con el IVA. Algo similar ocurrió con la adhesión a la Comunidad Europea, que provocó una merma considerable en las arcas insulares a cuenta de los arbitrios sobre entradas de mercancías, lo que dio paso a un contencioso entre los gobiernos central y autonómico, como reacción al silencio de la Administración General del Estado respecto de la compensación debida a la pérdida de ingresos por las reducciones. El enfrentamiento político se corporizó en la figura del entonces presidente canario, Lorenzo Olarte, y el secretario de Estado de Hacienda, José Borrell. Las cifras en danza no podían ser más lejanas, ya que la comunidad autónoma hacía un cálculo de 11.507 millones de pesetas de quebranto, mientras que el ministerio solo reconocía 2.213 millones. De aquí se derivó una reforma del REF que se fundamentó, principalmente, en la admisión de que el Protocolo 2 del Acta de Adhesión de España a la CE previsto para Canarias había sido incorrecto.

Hoy, no faltan las voces que ven, además de estos recientes episodios vinculados al actual gobierno nacional, otros nubarrones en el horizonte, esta vez relacionados con la iniciativa de establecer a las multinacionales un tipo mínimo de impuesto de sociedades en todo el mundo del 15 por ciento, surgida en el seno de la OCDE y que está siendo respaldada por 130 países del mundo, representantes del 90% del producto interior bruto del planeta. Si en Canarias existe una Zona Especial donde se tributa por Sociedades al 4 por ciento, ¿qué pasaría a partir de ahora una vez se extienda este mínimo de imposición? La fecha de aplicación es el año 2023, pero la posición en que queda la ZEC merecería una aclaración, tanto por parte de las autoridades comunitarias como por las locales. No saber qué puede llegar a pasar es la peor perspectiva en términos de seguridad jurídica, porque el capital huye de aquellos lugares donde reina la incertidumbre. Si un instrumento tan defendido como la ZEC y que en los últimos años esta vez sí por fin parece empezar a funcionar aparece ensombrecido por la duda, todo el edificio diferencial puede empezar a tambalearse. “Suele ocurrir con esto de las franquicias lo que con las cosas evidentes. Todos las percibimos, pero no todos sabemos explicarlas, y la misma explicación casi nunca resulta satisfactoria. Es como la luz, que se nos mete por los ojos, que lo ilumina y lo embellece todo, y como tantas otras cosas de la naturaleza y de la vida, cuyo misterio no podemos penetrar”, decía en 1934 José Miranda Guerra sobre el régimen isleño. Es una expresiva manera de definir lo difícil de definir y de explicar, pero el hecho de que hoy sean pocos los canarios que podrían resumir en pocas palabras qué significa el tan mentado fuero canario debería llevar a la reflexión no solo acerca de lo necesario que es darlo a conocer, sino también en que las cosas cuanto más simples son más fácilmente se comprenden. Adornar el REF demasiado, hacerlo una materia solo apta para asesores contables y convertirlo casi en un instrumento de gobierno es una de las posibles explicaciones que se pueden encontrar para estos recurrentes conflictos en los que una de las partes en pugna actúa como si no supiera y la otra como si no pudiera.

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